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發展是安全的保障，應在推動高質量發展中防范化解金融風險。當前我國經濟面臨短期和長期兩個維度的下行壓力，須錨定合理的經濟增長目標，通過政策積極發力，提振市場信心，改善經濟動能。
在當前風險較為突出的三個領域，應強化金融風險防范化解處置的整體設計和統籌安排：房地產風險方面，應在市場化、法制化原則下滿足行業合理融資需求，支持并購重組，有序出清風險，推動土地供給制度、房地產開發銷售制度改革，加速構建新發展模式；地方債務風險方面，推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，完善地方財政、稅收、債務制度改革；中小金融機構風險方面，應優化股權結構、健全公司治理管理機制，加強信息披露和外部監督約束，從根源上遏制風險隱患。
中央金融工作會議指出，經濟金融風險隱患仍然較多，金融服務實體經濟的質效不高，金融亂象和腐敗問題屢禁不止，金融監管和治理能力薄弱。會議強調，要全面加強金融監管，有效防范化解金融風險。
對此，上海證券報邀請中國首席經濟學家論壇理事長連平、招商銀行首席經濟學家丁安華、銀河證券首席經濟學家章俊、浙商證券首席經濟學家李超，圍繞防范化解金融風險這一話題進行探討，為下一階段的風險化解工作建言獻策。
三大領域隱患突出 防范化解金融風險不可松懈
上海證券報：當前，哪些領域的金融風險較為突出？金融風險頻發的原因是什么？
連平：一是中小金融機構風險。中小金融機構的風險源于資本金規模較小、企業管理尤其是內控制度不完善、經營范圍與地域有限、抗風險能力相對較弱等因素，也與承接了部分信用相對較弱的居民與企業信貸需求，導致不良資產占比較高有關。
二是地方政府債務風險。近幾年地方財政收入下滑，剛性支出卻持續上升，房地產市場下行和土地出讓金大幅下降，地方政府收入下降、支出增加、還本付息壓力上升，地方債務壓力凸顯。國家要求壓降存量隱性債務，中央增發萬億元供地方使用的國債，并允許地方發行特殊再融資債券，地方債務風險隱患有所減弱，但償債壓力仍然不小。
三是房地產風險。近年來房地產市場風險持續存在，高負債、高杠桿、高周轉的房地產經營模式是主要風險來源。持續過高的資產負債率增大了房企的償債與經營壓力，當經濟周期變化、房地產銷售下滑，房企的收入來源受到較大制約，而償債壓力不減，房企信用風險明顯上升。
丁安華：當前我國金融風險主要集中在三個領域：房地產、地方債務和中小銀行。房地產風險具體表現在銷售下行和房價承壓，企業償債壓力加大、債務違約事件頻發，資金鏈緊張導致不良貸款率攀升。地方債務風險與房地產風險相關，具體表現在隱性債務積累、廣義債務率高企，風險根源在于分稅制改革后，地方政府財權與事權不匹配，缺乏直接舉債渠道，導致地方融資平臺債務增加、對土地財政依賴增強。中小銀行風險又與房地產風險和地方債務風險相關，具體表現在資產質量壓力大、資本金不足。中小銀行為地方平臺、城投公司和關聯企業提供了大量融資，利益輸送問題頻發，業務發展盲目激進，不良資產認定不充分。
章俊：當前部分中小金融機構風險、房地產行業下行引發的風險以及地方政府債務風險較為突出。具體來看：第一，金融風險主要集中在中小金融機構，呈現區域集中特征，農合機構和村鎮銀行這兩類機構中高風險機構數量占到全部高風險機構數量的92%；第二，以房地產領域為主的風險，房地產行業下行直接影響固定資產投資增速；第三，地方政府債務風險較為突出，財政收入減少和城投平臺隱性債務規模居高不下持續帶來化債層面的壓力。
金融風險頻發受多重復雜因素作用。從金融部門杠桿率來看，金融機構過度信用擴張或者負債會形成較高杠桿率，這將導致金融體系自身存在一定脆弱性。金融機構過高的杠桿率較易導致金融資源分布扭曲，期限錯配問題更為嚴峻，資金使用效率被嚴重削弱。一旦受到外界沖擊，金融機構不良資產負債率會快速攀升，易引發流動性風險、償付性風險等。從實體經濟部門杠桿率來看，政府、非金融企業、居民三個部門中，一旦某個部門債務積累過高，三個部門之間會相互影響，金融風險會在實體經濟和金融系統之間相互傳染擴散。
李超：當前房地產和地方政府債務風險較為突出。防范地方政府債務風險是高質量發展的重要基礎，一攬子化債方案、地方政府特殊再融資債券等對于化解短期地方政府債務風險有突出作用，但更須建立長效機制，逐步化解長期地方政府債務壓力，以改革破局。預計后續在房地產政策和化債政策方面仍有優化空間，通過化解金融風險提升市場信心。
牽住風險化解“牛鼻子” 推動各項工作安排有序開展
上海證券報：如何更充分地運用房企融資支持政策體系，一視同仁滿足不同所有制房地產企業合理融資需求，加快形成金融與房地產良性循環？
連平：中央金融工作會議提出“健全房地產企業主體監管制度和資金監管，完善房地產金融宏觀審慎管理”，這意味著不僅要做好風險防范工作，更需要構建化解風險的長效機制，加強房企預售資金賬戶的監管力度。
在房地產宏觀審慎背景下，對資質相對優良的房企應加大各類金融工具的利用，包括銀行信貸、債券、信用違約掉期、信用風險緩釋憑證、引入資產管理公司等舉措，緩釋并降低房企金融風險。關于對房企“一視同仁”，總體上應推動房地產融資平穩有序，可以考慮延長并落實好房地產“金融16條”支持政策的實施期限，指導金融機構用好3500億元專項借款、2000億元保交樓貸款支持計劃；適度增加商業銀行涉房貸款，主要是開發貸的規模；適當擴大商業銀行等金融機構對房企融資支持企業的范圍；加大對城中村改造、“平急兩用”公共基礎設施建設、保障性住房建設等金融支持力度，加大民營企業債券融資支持工具支持力度。
丁安華：為化解房地產風險，融資端政策已形成信貸支持、民營企業債券融資支持工具和房企股權融資的“三支箭”體系。中央金融工作會議新增“一視同仁滿足不同所有制房地產企業合理融資需求”提法，更加強調了保障民營房企的資金需求。
不同所有制房企之間客觀上存在信用壁壘，貸款增速管理需要更多落地細則，降低所有制差異對房企和居民購房資金可得性的影響。不過，房地產風險實質性化解，仍然有賴于銷售端企穩回暖。
章俊：應保持房地產融資平穩有序，進一步防范房地產市場風險外溢，完善房地產金融宏觀審慎管理，引導金融機構保持房地產信貸、債券等重點融資渠道穩定，一視同仁滿足不同所有制房地產企業合理融資需求。
第一，貨幣政策支持方面，繼續用好2000億元保交樓貸款支持計劃、1000億元租賃住房貸款支持計劃、800億元房企紓困專項再貸款等結構性貨幣政策工具，引導金融機構加大保交樓金融支持，進一步防范房地產市場風險外溢。
第二，對正常經營的房地產企業不惜貸、不抽貸、不斷貸。緩解房地產企業的流動性風險，引導優質房企的資產負債表回到安全區域，提前制定債務償還計劃，確保境內外債券市場的再融資需求有序滾動。
第三，對規范經營的民營房地產企業共同做好合理融資支持和融資監管。積極發揮“央地合作”增信模式，繼續用好“第二支箭”支持民營房地產企業發債融資。同時，做好房地產股債融資監管，規范募集資金使用。
第四，加大金融服務的創新支持力度。積極推進保障性租賃住房REITs等資產證券化金融工具，并穩妥拓展至長租房領域；加大地方專項債對保障性租賃住房建設運營的支持。
第五，堅持市場化、法治化原則，推動行業并購重組。服務保障性住房等“三大工程”建設，提供中長期低成本資金支持，完善住房租賃金融政策體系，加快房地產金融供給側改革，推動構建房地產發展新模式。
上海證券報：地方債務風險化解正在有序開展，結合過去化債經驗來看，此輪化債過程中應注意哪些重點？未來應如何建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制？
連平：受多重因素影響，地方政府債務壓力凸顯，因此要警惕部分地區可能出現的預期外的償債風險和流動性風險，未來須在化債過程中加快步伐，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制：一是嚴肅財經紀律，推動地方政府和融資平臺通過盤活或出售資產等方式，籌措資源償還債務；二是對于債務負擔相對較重的地區，嚴格控制新增政府投資項目；三是引導金融機構通過展期、借新還舊、置換等方式，分類施策化解存量債務風險，并建立常態化的融資平臺金融債務監測機制；四是支持地方政府通過并購重組、注入資產等方式，逐步剝離融資平臺政府融資功能，真正轉型成為不依賴政府信用、財務自主可持續的市場化企業。
丁安華：此輪化債有兩點值得關注：一是既要守住不發生系統性風險的底線，也要避免道德風險。大部分省份有能力自行化解債務，而對于債務負擔相對較重的省份，主要通過發行特殊再融資債券、引導金融機構對融資平臺存量債務展期與置換、必要時央行提供應急流動性貸款支持等舉措推動債務化解，同時嚴格控制這些省份新增政府投資項目和融資平臺增量債務。二是要防止一邊化債一邊新增，建立長效機制。近期財政部通報了八起涉及新增隱債和化債不實等違規行為的問責典型案例。金融管理部門也在出臺相關政策，對融資平臺分類施策嚴控增量債務，并建立常態化的金融債務監測機制。
政府債務管理機制的建立，應從融資、投資和債務監測三個角度著眼。融資上，應當充分利用政府債券這一融資渠道。在央地債務結構上，目前中央政府的債務占比偏低，未來中央可以適度加杠桿。地方政府應逐步剝離平臺的政府融資功能，推動其轉型成為不依賴政府信用、財務自主可持續的市場化企業。投資上，應提高資金的使用效率，降低地方經濟對基建投資的依賴程度。同時，應建立包括政府債務、平臺債務和普通地方國企債務的全口徑債務監測機制。
章俊：此輪化債重點在于：第一，壓實地方政府責任。在特殊再融資債等不能完全覆蓋地方債務敞口的情況下，地方政府需要制定各類“開源節流”的化債措施。這意味著地方政府要在財政收支、債務管理等方面加強自我約束，提高債務償還能力。第二，在市場化、法制化的原則框架下，金融機構將通過置換和重組、展期與降息等方式，參與地方債務的化解。第三，中央層面提供特殊再融資債與央行SPV等。地方政府在化債過程中，可能需要向中央層面申請支持。特殊再融資債的發行和央行創設相應工具，為地方政府債務化解提供流動性支持，增強銀行參與化債的能力和積極性。
在嚴格查處之外，解決地方政府債務問題還要加強長效機制的建設。推進中央和地方財政事權以及支出責任的劃分改革，完善地方稅制等，都是構建長效機制的重要舉措。第一，持續推進財稅體制改革：調整中央和地方財政關系，確保各級政府財權與事權相匹配。通過改革，可以促使地方政府債務形成機制的轉變，減少財權與事權不匹配導致的債務問題。第二，強化地方政府治理能力：這需要地方政府建立和完善債務管理長效機制，包括將隱性債務與法定債務合并監管，并完善債務信息披露制度。第三，完善前瞻性風險預警機制：這包括完善以債務率為主的評估指標體系，并加強預警結果的應用。同時，壓實責任主體，嚴格落實舉債終身問責制和債務問題倒查機制。第四，處理好政府與市場的關系：這包括進一步明確政府和市場的邊界，優化財政支出結構。同時，依托國企改革，加快城投轉型，提高國企運作效率。持續推進財稅體制改革，推動各級政府權責利相匹配，促進債務形成機制轉變。
李超：中央金融工作會議明確“建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制”，今年以來一系列政策重在化解短期債務風險，中長期債務化解關鍵則在于未來的改革，應重點關注三個方面：一是城投平臺融資職能剝離與經營性業務轉型；二是央地政府事權財權劃分與規范地方政府舉債機制；三是服務于高質量發展的現代財政稅收體制建設。
從逐個攻堅到持久戰 健全金融風險防控長效機制
上海證券報：防范化解金融風險不能僅靠事后補救。下一步，如何健全金融風險防控長效機制，統籌發展和安全，提升風險防控能力，當好維護金融穩定的壓艙石？
連平：應持續推動構建結構合理、層次分明、差異化競爭的金融機構體系。保持大型商業銀行穩健經營勢頭，使其在維護金融穩定和防控金融風險中發揮壓艙石作用。全面落實政策性、開發性金融機構改革方案，推動政策性、開發性金融機構堅持職能定位，建立現代金融企業制度，不斷完善組織架構和治理結構。
進一步健全金融風險監測、評估、預警體系。加快完善系統性金融風險的監測和評估機制，積極引導金融機構審慎、穩健經營。運用金融市場壓力指數、股票質押融資風險壓力測試、公募基金流動性風險壓力測試、保險業專項壓力測試等工具，及時監測資本市場風險、保險業風險及跨市場風險狀況。
加快推進金融穩定保障基金的設立與運行，與存款保險基金和相關行業保障基金雙層運行、協同配合，共同維護金融穩定與安全。
努力補齊金融穩定制度短板。強化和完善央行宏觀審慎管理和系統性金融風險防范職責，健全金融風險防范長效機制，全面提升金融穩定能力。健全金融控股公司和系統重要性金融機構監管等制度性安排，統籌金融基礎設施監管，落實好金融機構監管、個人業務監管等相關的法律法規，加快推進金融穩定立法，做好頂層設計和統籌協調。
丁安華：首先，發展是安全的保障，應在推動高質量發展中防范化解金融風險。當前我國經濟面臨短期和長期兩個維度的下行壓力，須錨定合理的經濟增長目標，通過政策積極發力，提振市場信心，改善經濟動能。
其次，在當前風險較為突出的三個領域，應強化金融風險防范化解處置的整體設計和統籌安排：房地產風險方面，應在市場化、法制化原則下滿足行業合理融資需求，支持并購重組，有序出清風險，推動土地供給制度、房地產開發銷售制度改革，加速構建新發展模式；地方債務風險方面，推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，完善地方財政、稅收、債務制度改革；中小金融機構風險方面，應優化股權結構、健全公司治理管理機制，加強信息披露和外部監督約束，從根源上遏制風險隱患。
章俊：防范化解金融風險不能僅靠事后補救，通過金融監管實現“對風險早識別、早預警、早暴露、早處置”，健全具有硬約束的金融風險早期糾正機制。從監管要求看，要依法將所有金融活動全部納入監管，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，消除監管空白和盲區。
下一步，金融監管部門的工作重心應從風險的處置和化解轉向構建風險防控長效機制，以更全面、更可靠的方式防范和化解金融風險：一是構建前瞻敏捷的風險監測機制，圍繞重點領域，爭取在苗頭時期就能識別、預警和防范風險，盡最大可能將風險遏制在萌芽階段；二是建立高效務實的風險處置機制，在風險處置方面，監管部門應按照“早處置、真處置、快處置”的原則，加快風險處置進度，爭取風險處置進度快于風險形成速度，嚴防不良資產大幅反彈；三是健全固本清源的風險治理機制，監管部門應健全全面風險治理架構及制度、流程、信息系統等配套措施，不斷提升風險治理現代化水平，并指導金融機構多渠道補充資本，夯實風險防御基礎，有效增強風險緩釋和損失吸收能力，此外應健全重大金融風險問責機制，對風險防控工作中的失職瀆職行為進行嚴肅問責，確保風險防控工作的有效實施。
李超：黨的二十大報告提出“強化金融穩定保障體系”，未來建立系統性金融安全架構是核心要義。我國存款保險制度及多個行業保障基金早有實踐，如保險保障基金、信托業保障基金和流動性互助基金、證券投資者保護基金、期貨投資者保障基金，但基于上述行業保障基金的風險防范及處置尚未上升至整體金融系統，金融穩定保障基金的建立用于具有系統性風險隱患的重大風險處置，正是填補了這個缺口。在重大金融風險處置中，金融機構、股東和實際控制人、地方政府、存款保險基金和相關行業保障基金等充分投入相應資源后仍有缺口的，經批準按程序使用金融穩定保障基金。
