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□ 高金智庫科技金融研究課題組
□ 培育多元化創業投資主體。一是加快培育高質量創業投資機構；二是支持專業性創業投資機構發展；三是發揮政府出資的創業投資基金作用；四是落實和完善國資創業投資管理制度
□ 多渠道拓寬創業投資資金來源。一是鼓勵長期資金投向創業投資；二是支持資產管理機構加大對創業投資的投入；三是擴大金融資產投資公司直接股權投資試點范圍；四是豐富創業投資基金產品類型
□ 加強創業投資政府引導和差異化監管。一是建立創業投資與創新創業項目對接機制；二是實施專利產業化促進中小企業成長計劃；三是持續落實落細創業投資企業稅收優惠政策；四是實施符合創業投資基金特點的差異化監管；五是有序擴大創業投資對外開放
□ 健全創業投資退出機制。一是拓寬創業投資退出渠道；二是優化創業投資基金退出政策
□ 優化創業投資市場環境。一是優化創業投資行業發展環境；二是營造支持科技創新的良好金融生態
一、2024年“創投17條”與2016年政策的比較
2024年6月19日，國務院辦公廳印發《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》（下稱“創投17條”）。“創投17條”是繼2016年國務院出臺《關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》（下稱《若干意見》）后，國家層面出臺的又一部促進創業投資高質量發展的系統性政策文件。2016年發布的《若干意見》和2024年發布的“創投17條”，都是為促進創業投資發展而提出的政策措施，但二者在發布背景、總體要求和具體措施方面存在一定差異。
1.政策發布背景差異明顯
《若干意見》出臺背景，是我國創業投資發展仍不充分、法律法規不健全、監管體制不適應、行業信用體系建設滯后、政策環境不完善，以及機構投資者投資渠道狹窄、退出渠道不暢、政策協調配合不足，同時存在著投資估值虛高、投資“泡沫化”現象以及非法集資風險隱患，因此需要出臺政策促進創業投資健康發展。
“創投17條”的出臺背景，是推進經濟高質量發展、推動科技創新、發展新質生產力。創業投資是鏈接風險資本與產業的關鍵樞紐，發展創業投資是促進科技、產業、金融良性循環的重要舉措。創業投資要加大向科技創新領域傾斜，服務培育發展新質生產力，從而推動技術的革命性突破、生產要素的創新性配置和產業的深度轉型升級。
2.政策的立足點存在差異
《若干意見》的政策立足點，是促進創業投資持續健康發展，強調構建促進創業投資發展的制度環境、市場環境和生態環境，加快形成有利于創業投資發展的良好氛圍和“創業、創新+創投”的協同互動發展格局，進一步擴大創業投資規模，促進創業投資做大做強做優。
中央金融工作會議提出，做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章。科技金融在“五篇大文章”中居于首位，科技金融中創業投資又是關鍵環節。“創投17條”更加注重引導創業投資加大對科技創新領域的投資力度，更好地發揮創業投資在我國高科技行業發展中的推動作用，促進發展新質生產力、實現高水平科技自立自強。同時，進一步強調創業投資高質量發展，著力推動創業投資“募投管退”全鏈條的優化，注重提升創業投資的質量和效益。
3.政策措施迭代更新明顯
“創投17條”既注重解決創業投資行業一直存在的問題，也聚焦近年來出現的新問題、新挑戰，政策措施相較《若干意見》有明顯的迭代更新。例如，針對國資基金管理人激勵機制不強、容錯機制不完善等問題，提出健全符合創業投資行業特點和發展規律的國資創業投資管理體制和盡職合規責任豁免機制；針對資金投資期限與企業成長周期不匹配的問題，提出鼓勵保險等長期資金投向創業投資；針對創投基金退出難問題，提出支持發展并購基金和二級市場基金。
二、“創投17條”立足于解決創業投資重點難點問題
1.投資主體多元化不足
當前，我國創業投資行業面臨投資主體多元化不足的問題，創投市場參與主體主要集中在風險投資公司、私募股權基金等傳統機構，其他類型的投資機構如養老基金、保險機構、商業銀行等參與度較低。
2.創業投資資金來源單一
目前我國創業投資市場面臨募資難、募資渠道有限、長期資金較少、資金成本較高等問題：
第一，投資者對于一級市場的投資較為謹慎，導致資金供給不足。從募資規模和數量看，新募集基金的總規模出現下降，同時單只基金的平均募資規模也在降低。
第二，募資渠道有限，長期資金較少。目前，一級市場的資金來源比較單一，主要為企業和各類資管計劃，而養老金、保險資金、社保基金、社會基金等長期資金投入私募股權及創投基金行業的規模占比不足5%。
第三，資金成本較高。由于資金供給不足，創投機構在籌集資金時往往需要承擔較高的利息或回報要求，這增加了其運營成本，降低了投資效益。
3.創業投資稅收政策有待進一步優化
稅收問題已經成為制約創業投資可持續發展的痛點之一。現行的主要所得稅政策都出臺于本世紀初，有待進一步優化以適應創投基金出現的新情況、新問題。
4.創業投資退出難題突出
目前我國創業投資市場面臨退出渠道單一、退出不暢等問題：
第一，面臨較大退出壓力。數據顯示，截至2024年3月末，我國存量私募股權基金規模約14.2萬億元，近一半已經或即將到期。大量股權投資基金到期后無法向LP清算分配，只能延長基金存續期。
第二，退出渠道單一，退出結構亟待轉型。上市退出是主要渠道，缺乏其他退出渠道，私募股權二級市場和并購市場發展相對滯后。高度依賴上市的退出路徑無法滿足創投行業退出需求，多元化退出渠道亟待探索。
從國際經驗看，私募股權二級市場交易是解決我國私募股權和創業投資份額持有人退出的有效工具。根據科勒資本發布的數據，美國43%的股權投資基金份額通過S基金退出，而我國這一比例僅4%。目前，中央和地方層面都在探索構建私募股權二級市場交易體系，私募股權和創業投資份額轉讓試點已涵蓋6個省份，但是由于場內交易在辦理變更登記、獲得稅務認可等方面不具有明顯優勢，份額轉讓試點發展有待提速。
5.創業投資行業開放程度不高
目前，我國創投行業的開放程度不高：第一，外資在我國創業投資市場的參與度有待提升；第二，中國創投企業出海力度不夠。
三、推動“創投17條”政策措施進一步細化落地
“創投17條”對于新形勢下創投行業高質量發展明確了方向。在具體實踐中，各地須結合具體實際提出進一步的細化措施。總的來看，以“創投17條”的政策措施框架作為導向，具體的推進落地應在以下幾方面展開。
1.培育多元化創業投資主體
1.1 加快培育高質量創業投資機構
第一，出臺稅收減免、資金補貼等優惠政策，鼓勵行業骨干企業、科研機構、創新創業平臺機構等參與創業投資，并鼓勵不同創投主體之間加強合作與交流，共同分享創業投資的經驗和資源，形成合力。對于中小型創投機構，給予更多關注和支持。可以通過提供融資支持、培訓指導等方式，幫助其提升投資能力和管理水平。
第二，在培育優秀創投機構方面，重點關注機構的投資能力、管理水平和風險控制能力，可以通過設立創投機構評級制度，對機構的綜合實力進行評估，為投資者提供參考。同時，加大對優秀創投機構的宣傳力度，提高其社會認知度和影響力。
第三，在引導創投機構規范運作方面，創投機構嚴格履行登記備案手續，確保業務的合規性。對于未經登記備案的主體，限制其使用非自有資金進行投資，以防范潛在風險。
1.2 支持專業性創業投資機構發展
第一，設立專項資金或提供稅收優惠，支持創投機構專注于高新技術細分領域，鼓勵其加大對這些領域的投資力度。
第二，通過舉辦對接活動、建立合作平臺等方式，推動創投機構深入了解“小巨人”企業的需求和潛力，為其提供更加精準的投資和服務支持。
第三，引導創投機構投早、投小、投硬科技。建立完善的項目篩選和評估機制，確保資金能夠精準地投向具有創新性和高成長潛力的初創企業；加強創業投資人才的培養和引進，提高創投機構的專業化水平和投資能力；推動創業投資與科技創新的深度融合，鼓勵創投機構積極參與科技創新的全過程。
1.3 發揮政府出資的創業投資基金作用
近年來，政府引導基金在我國創業投資市場發揮重要作用，成為創投基金管理人的重要LP來源。要進一步做優做強政府引導基金，采取“母基金+參股+直投”的方式，支持戰略性新興產業的發展。同時要改革完善基金考核、容錯免責機制，健全績效評價制度，為國資創投機構松綁，激發其積極性。此外，政府出資的創投基金集中到期退出問題也需要系統研究解決，確保基金在實現投資目標的同時平穩有序退出。
1.4落實和完善國資創業投資管理制度
第一，國有企業要加大對行業科技領軍企業的投資力度，共同推動產業升級和技術進步。同時要加大對科技成果轉化和產業鏈上下游中小企業的投資，促進產業鏈的優化和協同發展。
第二，健全國資創業投資管理體制。一是需要充分考慮創業投資行業的特點和發展規律，建立科學合理的投資決策機制、風險控制機制和退出機制；二是要健全盡職合規責任豁免機制，減少國資創投機構在投資決策過程中的顧慮；三是要探索對國資創投機構按照整個基金生命周期進行考核，更全面地評價其投資績效和管理能力，引導國資創投機構更加注重長期價值投資和戰略投資。
2.多渠道拓寬創業投資資金來源
2.1 鼓勵長期資金投向創業投資
在支持保險機構加大對創業投資基金的投資方面，積極落實以下措施：一是適度降低股權投資基金在“償二代”體系中的風險因子，促進保險資金更多流向創業投資領域；二是通過稅收優惠、資金補貼、搭建交流平臺等方式，吸引保險資金投資優秀的創投基金管理人；三是完善保險機構對長期投資的考核標準，拉長股權投資的考核周期，探索按照特定品種或投資周期實施分類考核。
同時，鼓勵創投機構發行公司債券和債務融資工具，簡化創投機構發行債券的程序，提高有關部門審核效率，降低發行門檻，支持合格股權投資機構發行公司債券。推動科創票據等債務融資工具創新，為股權投資基金管理人募資提供支持，拓展中長期資金來源。
2.2 支持資產管理機構加大對創業投資的投入
第一，支持資產管理機構開發與創業投資相適應的長期投資產品，包括股債混合型創業投資基金、創業企業債券等。
第二，通過簡化審批流程、提高服務效率、提供稅收優惠等方式，不斷優化私募資產管理產品投資創業投資基金的營商環境。
第三，資產管理機構深化對科技型企業成長階段的理解，針對企業不同成長階段提供不同的金融服務。
2.3 擴大金融資產投資公司直接股權投資試點范圍
目前，上海試點的金融資產投資公司在直接股權投資方面積累了豐富的經驗和專業知識，通過穩步擴大試點地區范圍，金融資產投資公司可以進一步拓展其業務版圖，為更多地區的科技創新企業提供資金支持；同時也可以更好地了解不同地區的市場環境和企業需求，進一步優化投資策略和風險管理措施。
2.4豐富創業投資基金產品類型
第一，創投機構進一步發揮創新性和靈活性，通過優先股、可轉債、認股權等多種方式投資科技創新領域。優先股和可轉債為投資者提供了更多風險保障和收益機會，而認股權則使得投資者能夠在企業未來發展中獲得更大收益。
第二，積極發展創業投資母基金和契約型創業投資基金也是推動創業投資發展的重要舉措。母基金可以匯聚更多社會資金，擴大創業投資的資金來源，而契約型創業投資基金可以提供更加靈活和便捷的投資方式，吸引更多投資者參與。
3.加強創業投資政府引導和差異化監管
3.1 建立創業投資與創新創業項目對接機制
政府積極協調各方，搭建企業與創投機構對接平臺，開展科技計劃成果路演和專精特新中小企業“一月一鏈”等活動，推動投資機構和企業之間的交流和合作。在具體開展過程中，組織遴選符合條件的科技型企業、專精特新中小企業，以及具有較高的科技創新能力和市場競爭力、帶動就業較多的企業和項目。
3.2 實施專利產業化促進中小企業成長計劃
第一，創投機構加強專利評估和價值發現能力，通過建立專業的專利評估團隊和評估體系，全面、客觀評估企業專利。同時應加強與專利信息機構的合作，利用專利信息進行市場分析、技術趨勢預測等工作，為投資決策提供有力支持。
第二，在提供個性化服務和資源支持方面，創投機構根據企業的專利產業化階段、資金需求和市場前景等因素，為企業量身打造投資方案，提供靈活的融資方式和資金安排。在投資后，加強對企業的監督和指導，幫助企業解決在專利產業化過程中遇到的問題和困難，促進企業快速成長。
3.3 持續落實落細創業投資企業稅收優惠政策
第一，降低行業整體稅負。擴大現有公司型創投企業稅收優惠政策覆蓋面，將北京中關村、上海浦東新區特定區域試點實行的對公司型創投機構根據自然人股東持股比例減免企業所得稅的優惠政策拓展至其他地區。
第二，允許合伙制基金單一基金核算下虧損跨年抵扣。建議優化財稅〔2019〕8號文件，允許合伙制創業投資企業在單一基金核算方式下將投資損失跨期抵扣，從而解決基金運營期內盈虧不平衡帶來的實際稅率高于名義稅率的問題。
第三，實施與投資期限反向掛鉤的階梯稅率。建議構建與投資期限反向掛鉤的稅率機制，投資期限越長則稅率越低，以此鼓勵各類投資機構開展長期投資。
3.4 實施符合創業投資基金特點的差異化監管
第一，在登記備案方面，創業投資基金提交更詳細的信息和材料，以反映其特定的投資策略、目標及風險特征。
第二，在資金募集方面，創業投資基金受到更嚴格的募集限制和投資者要求。
第三，在投資運作方面，創業投資基金的投資范圍、投資策略和投資比例等受到特定的監管要求，確保其投資行為符合政策導向和市場規則。
第四，監管部門對創業投資基金進行風險監測和現場檢查，及時發現和糾正潛在的風險和問題。
3.5 有序擴大創業投資對外開放
第一，修訂完善《外商投資創業投資企業管理規定》，進一步明確外商投資創業投資企業的設立條件、審批程序、運營要求等方面的內容，使得外國投資者能夠更便捷地在境內開展創業投資活動。
第二，支持國際專業投資機構和團隊在境內設立人民幣基金，同時引導和規范我國創投機構有序開展境外投資，促進我國創投機構更好地利用國內外兩個市場、兩種資源，提升國際化水平和競爭力。
第三，深入推進跨境融資便利化試點，優化外商直接投資（FDI）項下外匯管理，便利創投機構等經營主體辦理外匯業務，降低跨境融資成本。
第四，研究規范合格境外有限合伙人（QFLP）試點機制和制度框架，進一步擴大試點范圍，吸引更多境外長期資金投資境內資本市場。
4.健全創業投資退出機制
4.1 拓寬創業投資退出渠道
第一，對于突破關鍵核心技術的科技型企業，建立上市融資、債券發行、并購重組綠色通道，讓這些企業更快速、更便捷地獲得資本支持，推動其技術創新和產業升級。
第二，提高全國中小企業股份轉讓系統發行審核質效，確保上市企業的質量和市場的穩定性。
第三，落實好境外上市備案管理制度，暢通外幣創業投資基金退出渠道，提升我國資本市場的國際化和開放程度。
4.2 優化創業投資基金退出政策
第一，加快解決銀行保險資產管理產品投資企業的股權退出問題，簡化退出流程，降低退出成本，建立公開、透明、規范的退出機制，促進退出效率的提高。
第二，支持發展并購基金和創業投資二級市場基金。簡化行政審批流程，實行稅收優惠，加強宣傳推廣，吸引各類社會資本參與并購基金和二級市場基金。
第三，在優化私募基金份額轉讓業務流程和定價機制方面，可以建立統一的私募基金份額轉讓平臺，實現信息共享和標準化操作。同時，加強私募基金份額轉讓的監管，防止市場操縱和不當定價。
第四，推動區域性股權市場與創業投資基金協同發展，加強區域性股權市場的基礎設施建設，鼓勵創業投資基金參與區域性股權市場的交易。
第五，推進實物分配股票試點，實現資本與項目的直接對接，降低退出成本，提高退出效率。
5.優化創業投資市場環境
5.1 優化創業投資行業發展環境
第一，政府部門在出臺涉及創業投資行業和機構的重大政策前，進行一致性評估，確保形成合力，從而最大限度地發揮政策效應。
第二，持續提升創業投資企業和創業投資管理企業的登記管理規范化水平，確保市場經營主體的合規性和穩定性。
第三，建立健全創業投資行業統計分析體系，更加準確地把握市場脈搏，為政策制定提供科學依據。同時，加強部門之間的信息共享，打破信息孤島，提高政策制定的針對性和有效性。
5.2營造支持科技創新的良好金融生態
第一，支持投貸聯動，發揮銀行在資金方面的優勢和創投機構在項目選擇和管理方面的專長，為創新型企業提供更全面、更高效的金融服務。
第二，研究完善并購貸款適用范圍、期限、出資比例等政策規定，進一步降低并購貸款的門檻和成本，擴大科技創新領域并購貸款投放。支持符合條件的上市公司通過發行股票或可轉債募集資金并購科技型企業。
（課題組成員：屠光紹、李峰、楊華、賈德錚、徐明霞、汪洋等）
