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全面系統(tǒng)推進城市綜合交通體系建設(shè)
李佐軍 田惠敏
城市綜合交通體系是可持續(xù)交通體系的重要組成部分，是城市內(nèi)各種不同交通運輸方式的有機結(jié)合，包括公共交通、私人交通、非機動車交通和步行交通等，體現(xiàn)在城市道路規(guī)劃、公共交通系統(tǒng)、交通管理和交通安全等各個方面。“建設(shè)安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟、包容、韌性的可持續(xù)交通體系，是支撐服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)‘人享其行、物暢其流’美好愿景的重要舉措”。城市綜合交通體系在實施城市更新行動，促進城市更加健康、安全、宜居，組織城市高效安全可持續(xù)運行，促進城市和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展等方面，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性先導(dǎo)性作用，對于促進城市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民群眾美好生活需要，具有十分重要的意義。
城市綜合交通體系是民生工程、發(fā)展工程，不僅是城市運輸?shù)幕A(chǔ)，也是城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境的重要組成部分，具有多樣化、復(fù)雜化、高效化和信息化的特點。多樣化，體現(xiàn)在城市綜合交通體系由各種不同的交通運輸方式組成，包括公共交通、私人交通、非機動車交通和步行交通等，每種交通方式都有其獨特的特點和優(yōu)點；復(fù)雜化，體現(xiàn)在城市綜合交通體系中包括了各種不同的交通方式，每一種交通方式都有其特有的規(guī)律和條件，例如公共交通需要有規(guī)劃的路線和車站，私人交通需要有規(guī)劃的道路和停車場等；高效化，體現(xiàn)在城市綜合交通體系需要確保交通運輸?shù)母咝?、安全和舒適，能夠滿足市民的出行需求，提高城市交通運輸?shù)男屎唾|(zhì)量；信息化，體現(xiàn)在城市綜合交通體系需要借助現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)交通信息服務(wù)和管理，包括實時交通信息服務(wù)、智能交通管理、出行安全保障等。
在我國城鎮(zhèn)化進程中，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的框架和格局基本確立。數(shù)據(jù)顯示，2022年年末，全國城市已建成軌道交通9575.01公里，同比增長11.71%；全國城市道路面積108.93億平方米，同比增長3.39%；城市道路長度55.22萬公里，同比增長3.7%。2022年城市人均道路面積19.28平方米，比上年增加0.44平方米。
然而，隨著城市化進程的加快，城市由增量到存量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，城市交通問題變得越來越突出。出現(xiàn)了諸如通勤耗時過長、道路交通擁擠、公交系統(tǒng)發(fā)展乏力、慢行交通環(huán)境品質(zhì)不高、軌道建設(shè)與城市開發(fā)脫節(jié)、共享交通發(fā)展無序、設(shè)施老化安全性降低等一系列具有一定普遍性的問題。城市綜合交通體系在統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展、精細治理、服務(wù)質(zhì)量等方面，與新發(fā)展階段城市高質(zhì)量發(fā)展的要求還不適應(yīng)。因此，城市綜合交通體系的設(shè)計與優(yōu)化，將成為城市交通規(guī)劃的重要課題。隨著社會發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進步，城市交通系統(tǒng)與城市空間結(jié)構(gòu)、土地使用、交通行為、智能服務(wù)、生態(tài)環(huán)境和運行控制等方面的統(tǒng)籌發(fā)展，將成為城市規(guī)劃、建設(shè)和治理的重要內(nèi)容。
1963年發(fā)表的布坎南報告指出，在大城市中，不能單純的依靠小汽車來解決交通問題。城市客運交通狀況受客流需求和城市道路供給控制，而供需是否能平衡取決于所選擇的客運交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。一個合理的客運交通系統(tǒng)能保證城市交通順暢，人們平等的使用道路，不然則反之，而合理客運交通系統(tǒng)形成的關(guān)鍵在于主導(dǎo)交通工具的選擇。新加坡和中國香港的城市交通建設(shè)的經(jīng)驗值得借鑒。新加坡強化交通規(guī)劃對城市發(fā)展的引導(dǎo)作用，發(fā)展以公共交通為導(dǎo)向的交通系統(tǒng)，有效控制城市交通需求增長；中國香港的公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD）是其交通成功的關(guān)鍵，嚴格的交通管理是其交通得以順暢的重要保障，香港還采取高科技使得交通管理更加高效，嚴格限制私人汽車發(fā)展，“地鐵+物業(yè)”模式促進地鐵發(fā)展。
為了促進城市綜合交通體系建設(shè)，國家相關(guān)部門相繼出臺了多個管理辦法和標(biāo)準。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2019年3月頒布實施的《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準》（GB/T51328-2018），較之1995年的頒布實施的《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB50220-95），實現(xiàn)了三個方面的轉(zhuǎn)變：一是轉(zhuǎn)思路，調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)與路徑，由滿足需求的設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向保障城市正常運行與交通優(yōu)先；二是轉(zhuǎn)方法，增量時代滿足需求靠建設(shè)擴能力，存量時代保障城市效率靠活動組織和活動方式調(diào)整，由“做蛋糕”（生產(chǎn)能力）向“分蛋糕”（公平與激勵）轉(zhuǎn)變；三是轉(zhuǎn)標(biāo)準，由粗放的“一刀切”向精細化、多樣化（因地制宜、因人制宜）轉(zhuǎn)變。
2023年11月27日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于全面推進城市綜合交通體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出到2025年，各地城市綜合交通體系進一步健全，設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局更加完善，運行效率、整體效益和集約化、智能化、綠色化水平明顯提升；到2035年，各地基本建成人民滿意、功能完備、運行高效、智能綠色、安全韌性的現(xiàn)代化城市綜合交通體系?！吨笇?dǎo)意見》從科學(xué)編制并實施城市綜合交通體系規(guī)劃、推動城市交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)化協(xié)同化發(fā)展、促進城市交通基礎(chǔ)設(shè)施安全綠色智能發(fā)展、強化組織保障等方面提出相關(guān)舉措。
《指導(dǎo)意見》的出臺，能夠加快構(gòu)建系統(tǒng)健全、功能完備、運行高效、智能綠色、安全韌性的城市綜合交通體系，為打造宜居、韌性、智慧城市提供堅實支撐。下一步，要把牢城市定位，順應(yīng)群眾期盼，堅持各省市協(xié)同、精準施策，著力做好“硬聯(lián)通”“軟聯(lián)接”兩篇文章。
全面系統(tǒng)、高品質(zhì)推進城市綜合交通體系建設(shè)，是建設(shè)可持續(xù)交通體系，實現(xiàn)交通強國的重要舉措。具體來說，需要做好以下四方面的工作：
第一，以規(guī)劃為引領(lǐng)，建立“1+3”城市綜合交通體系。《指導(dǎo)意見》的核心內(nèi)容以城市綜合交通體系規(guī)劃為指導(dǎo)，開展“快速干線交通”“生活性集散交通”和“綠色慢行交通”三個專項建設(shè)行動為主要途徑，著力打造“1+3”城市綜合交通體系（“1+3”城市綜合交通體系是統(tǒng)籌城市各類交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升交通服務(wù)效率與水平、引導(dǎo)和塑造城市合理空間結(jié)構(gòu)、支撐城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的行動指導(dǎo)），突出從設(shè)施建設(shè)到品質(zhì)服務(wù)的轉(zhuǎn)變，從城市交通使用者的視角全面推動城市交通的高質(zhì)量發(fā)展。
第二，以建設(shè)為依托，提升城市綜合交通體系品質(zhì)。以提高城市綜合交通體系建設(shè)的全生命周期品質(zhì)為指導(dǎo)，以提升設(shè)施建設(shè)的效益和效率為目標(biāo)，把聯(lián)網(wǎng)、補網(wǎng)、強鏈、塑點作為建設(shè)的重點，著力提升設(shè)施品質(zhì)。結(jié)合城市發(fā)展和城市更新行動，以城市交通專項體檢為指導(dǎo)，開展城市道路設(shè)施提品質(zhì)、補短板工作，提升城市交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)穩(wěn)定性，重點關(guān)注城市道路智慧化升級改造以及停車場和充電設(shè)施的建設(shè)。
第三，推動基于多元化應(yīng)用的道路智慧化改造，加快城市交通基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)，建立數(shù)字化道路交通設(shè)施基礎(chǔ)。以多功能智慧桿柱建設(shè)為突破，結(jié)合城市更新、老舊小區(qū)改造、道路改造等需求，促進道路智慧化升級改造。加快推進老城區(qū)、老舊小區(qū)停車設(shè)施建設(shè)，因地制宜通過擴建和新建停車設(shè)施、內(nèi)部挖潛增效、周邊停車資源共享規(guī)范停車管理等手段，有效增加停車設(shè)施規(guī)模，提升泊位使用效率。提升重點區(qū)域停車設(shè)施水平，合理滿足學(xué)校、醫(yī)院、大型綜合交通樞紐、旅游景區(qū)等重點區(qū)域的停車需求。加強交通和能源等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善交通能源設(shè)施與城市空間的協(xié)同發(fā)展，因地制宜推進充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極支撐新能源汽車的快速發(fā)展。
第四，以治理為保障，改善城市綜合交通體系效率。加強城市道路交通監(jiān)測平臺建設(shè)，有效提升城市交通治理水平，切實改善城市交通運行效率。定期評估城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施運行情況，結(jié)合設(shè)施建設(shè)指標(biāo)和運行服務(wù)指標(biāo)建立綜合評價指標(biāo)體系，綜合評估城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和交通運行服務(wù)情況?？蓛?yōu)先開展城市道路、軌道交通、充電樁、停車設(shè)施等相關(guān)平臺的建設(shè)。探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決策輔助智能技術(shù)和解決方案。探索基于交通基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測評估的智能決策技術(shù)，構(gòu)建基于交通基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測、評估的決策輔助模型及系統(tǒng)。借助數(shù)據(jù)挖掘、云計算等新型技術(shù)手段，提升城市交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)決策的精細化、科學(xué)化水平。
（李佐軍：國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所所長、研究員；田惠敏：國家開發(fā)銀行規(guī)劃研究院副研究員。）
